Reforma de execução deve ser mais branda

As propostas de alteração do sistema brasileiro de cobrança de dívidas tributárias, elaboradas pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), foram abrandadas nos quatro projetos de lei encaminhados pelo governo ao Congresso Nacional no fim do mês passado. Após quase um ano sob a avaliação da Casa Civil, as intenções iniciais da procuradoria foram reduzidas na versão final dos projetos. Ao contrário da ideia original, a execução fiscal permanece no âmbito judicial, mas foram criadas novas fases preparatórias à execução, que compreendem a identificação de bens do devedor e mais possibilidades de acordo. A polêmica penhora administrativa, apesar de mantida, passa a valer apenas temporariamente, por no máximo quatro meses.

Denominados de nova execução fiscal, transação em matéria triburária, alterações gerais na legislação tributária e alterações no Código Tributário Nacional (CTN), os projetos têm a finalidade de reduzir o número de ações tributárias no Poder Judiciário, criando alternativas para o pagamento do crédito. As mudanças visam ainda diminuir o tempo de trâmite das ações de execução fiscal, correspondente hoje a uma média de 12 anos, e os custos que essas ações geram para a União. As propostas foram elaboradas de forma complementar à Medida Provisória (MP) nº449, que cria um programa de parcelamento de débitos fiscais.

Na proposta inicial, a PGFN, estabelecia as execuções administrativas do começo ao fim, ou seja, sem uma decisão judicial, mas administrativa. Haveria a possibilidade de supervisão judicial em caso de impugnação pelo contribuinte. No modelo consolidado a execução permanece judicial; a novidade é a introdução de uma fase administrativa preparatória, ou seja, antes de ser ajuizada, ela é preparada por meio da identificação dos bens a serem executados. Essa fase compreende um período em que o devedor pode regularizar-se, propor um acordo de parcelamento, oferecer uma garantia, o que atualmente só pode ser feito judicialmente. A única hipótese de oferta administrativa de bens aceita hoje é o dinheiro, o que, na opinião do procurador-geral da Fazenda, Luis Inácio Adams, limita as chances de acordo. Pelo projeto, é possível oferecer outros bens, móveis ou imóveis, além da fiança bancária. "A Fazenda só vai rejeitar a oferta de bens se ela for insuficiente para a garantia", diz.

Há ainda a possibilidade de questionar-se o próprio débito durante a fase administrativa, o que é conhecido como exceção de pré-executividade, e hoje só ocorre no âmbito judicial. O dispositivo permite que o contribuinte vá diretamente à Fazenda Pública e discutia a validade de sua inscrição em dívida ativa.

O projeto de lei da nova execução fiscal contém uma das propostas mais polêmicas da procurado, a penhora administrativa, chamada também de "constrição preparatória", que foi alterada em razão de resistências principalmente de juízes federais. Na proposta original, a Fazenda teria competência para fazer a penhora definitiva na execução administrativa, o que poderia ser revisto pela Justiça por meio de um recurso do contribuinte. Apesar de passar a permitir a penhora administrativa, o projeto encaminhado ao Congresso estabelece que a restrição de bens será temporária - em caso de um ativo financeiro, a penhora seria por dez dias, e para os demais ativos, o prazo seria de quatro meses. Depois disso, a procuradoria teria três dias para ajuizar a execução e o juiz, mais sete dias, para decidir sobre a manutenção da penhora. A ideia é que a penhora preparatória permita o ajuizamento da execução com maior segurança, a fim de impedir o desvio do patrimônio do devedor enquanto se espera uma medida judicial.

A possibilidade de utilizar a conciliação para a solução de conflitos na fase administrativa, sugerida pela procuradoria na proposta original, foi mantida com poucas alterações no projeto de transação tributária. Pela proposta, a Fazenda pode negociar com o contribuinte em duas situações - incapacidade econômica para quitar o débito ou algum evento inesperado que coloque o devedor em uma situação de insolvência. As câmaras de conciliação poderiam funcionar nas próprias unidades da procuradoria e, segundo Adams, contariam com o mesmo número de procuradores e de auditores da receita Federal. A única alteração feita à proposta original foi a retirada do uso da arbitragem, método alternativo de resolução de conflitos por meio de um árbitro, eleito pelas partes. De acordo com Adams, chegou-se a um consenso de que a arbitragem não poderia ser utilizada pois o seu modelo não se enquadra na transação tributária.

O projeto que prevê alterações na legislação tributária, manteve a proposta original da procuradoria em relação à chamada dação em pagamento, uma alternativa para desafogar o Judiciário. Por meio desse sistema, o contribuinte que esteja sofrendo uma execução fiscal pode ofertar um bem diretamente à Caixa Econômica Federal (CEF) para o pagamento do débito. Se aceita a oferta, o processo é retirado do Judiciário e entra para uma fase administrativa, na qual a instituição bancária realizará três leilões na tentativa de vender o bem. Segundo Adams, o leilão judicial é um procedimento bem mais caro do que o realizado por leiloeiros especializados de bancos. A dação em pagamento está prevista no CTN, embora não tenha sido ainda regulamentada.